Difficultés des associations francophones dans le cadre du contentieux lié à l’application de la loi Toubon

Le contentieux lié à l’application de la loi Toubon

Comme l’indique la date ci-dessus, j’ai rédigé cet article en octobre 2019, plus exactement entre les mois d’avril et d’octobre.

Intervention préparée pas à pas, lentement, pour ne pas dire laborieusement et qui plus est, bien que présentée à Chicago, dans un contexte franco-français.

Quelques jours avant mon départ, j’apprends cependant  que la Cour suprême vient de condamner Air Canada pour non-respect de la Charte des droits et libertés dans une affaire somme toute similaire, sur le fond, à celles que je m’apprêtais à évoquer.
Trop tard pour l’intégrer, le texte ayant été transmis au comité de lecture de la Biennale et je n’étais pas prêt non plus à modifier ou augmenter un développement rédigé, disons-le, dans la douleur. Tout au plus à l’époque ai-je pu regretter, faute de crédit, le temps nous est compté dans ce type de colloque et les interventions millimétrées, de ne pas avoir pu y faire allusion, ne serait-ce qu’en conclusion.

Août 2019, la Cour suprême condamne Air Canada pour violations de l’égalité linguistique contenue dans l’article 16 de la Charte précitée qui, rappelons-le, affirme le principe du statut égal des deux langues officielles : «Le français et l’anglais sont les langues officielles du Canada; ils ont un statut, des droits et des privilèges égaux quant à leur usage dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada».
La poursuite visait, en l’état, plus de 22 plaintes déposées par les époux Thibodeau au motif soit de l’absence de traduction en français soit de traductions françaises en caractères moins visibles.

Deux choses m’avaient frappé dans les compte-rendus de la presse canadienne. Tout d’abord l’étrange similitude  avec les causes portées devant nos tribunaux : traduction obligatoire, lisibilité et caractère intelligible de la traduction. Mais également, au-delà de l’affaire elle-même, le commentaire de l’un des articles : «Ce n’est pas la première fois (2005, 2011 et 2012) que les Thibodeau déposent plainte contre Air Canada. Mais auparavant, la compagnie aérienne s’en sortait avec une tape sur les doigts et des excuses».
Et il m’est apparu comme une évidence que la cause que j’allais plaider à mon tour, contrairement à ce que j’avais un instant imaginé, n’avait rien de réducteur et que l’exemple donné par Michel et Lynda Thibodeau pouvait peut-être ou aurait pu (voir les développements qui vont suivre) ouvrir la voie à nos associations.

L’histoire semble se répéter puisque ces mêmes journaux font état, en ce mois de juin 2020, de la décision du juge fédéral statuant contre le gouvernement de la Colombie-Britannique  en faveur du Conseil scolaire francophone de cette même province, toujours pour non-respect de la Charte des droits et libertés mais à l’issue d’un procès qui aura duré 10 ans et dans une cause portant cette fois-ci, sur les financements de l’éducation en français.

***

Les difficultés des associations francophones dans le cadre du contentieux lié à l’application de la loi Toubon.
Communication d’Yvon Pantalacci présentée à Chicago à l’occasion de la 28 éme Biennale de la Langue française du 2 au 5 octobre 2019.

A l’image de la loi du 8 novembre 1962 et suivantes pour la fédération Wallonie-Bruxelles et  de la loi du 26 août 1977 dite loi 101 pour le Québec, la loi du 4 août 1994 dite loi Toubon est un exemple rare d’aménagement linguistique en zone francophone.

Elle est par ailleurs le premier texte à conférer au plurilinguisme un statut institutionnel en posant notamment le principe de la traduction dans deux langues et en proposant comme objectif l’apprentissage d’au moins deux langues étrangères à l’école.

Notre intervention s’inscrit donc totalement dans le cadre du présent colloque, «Bilinguisme et plurilinguisme : mythes et réalité. Quel atout pour la francophonie ?»  non sous un aspect social ou pédagogique,  mais bien davantage institutionnel.

La question ne portera cependant pas sur le caractère satisfaisant ou non de l’application de la loi, question à laquelle il ne nous appartient pas de répondre, mais sur la mise en œuvre de l’une de ses principales dispositions, la possibilité pour les associations de la défendre devant les tribunaux. Il semble en effet qu’il existe un décalage entre la volonté des pouvoirs publics d’associer ces dernières à sa mise en œuvre  et son caractère effectif.

Après un bref retour sur les contextes historique et juridique, nous analyserons les difficultés auxquelles se heurtent les associations pour tenter d’avancer quelques propositions.

I / Loi Toubon du 4 août 1994 : environnement

 1.1  Genèse

Nous ne reviendrons pas sur le contexte, politique (celui de la révision constitutionnelle de juin 1992 puis de la cohabitation), international (celui du débat sur « l’exception culturelle»), ni sur les marques d’hostilité ayant accompagné la campagne de la part notamment des journalistes, professionnels de la publicité, communauté scientifique (cf  notamment la prise de position officielle de l’Académie des sciences), de même enfin que sur la décision du conseil constitutionnel du 29 juillet 1994.

Portée par Catherine Tasca puis son successeur au ministère de la culture Jacques Toubon, la loi du 4 août 1994 fait suite à la loi dite Bas-Lauriol (du député Pierre Bas et du sénateur Marc Lauriol) du 31 décembre 1975 relative à l’emploi de la langue française dont elle élargit fortement le champ d’application. Alors que la loi du 31 décembre 1975 traitait essentiellement de l’emploi du français dans l’activité commerciale, le nouveau texte étend son application aux relations internationales, à la vie des entreprises, à l’enseignement supérieur et la recherche et enfin à l’audiovisuel.

1.2  Mise en œuvre

 La seconde innovation de la loi tient, non plus simplement à l’élargissement de son champ d’application, mais à  celui de ses modalités de mise en œuvre ou de contrôle.

Elle affirme à ce titre la compétence de la  D.G.L.F.L.F.

Celle-ci pourra être accompagnée par plusieurs intervenants publics et privés, notamment la D.G.C.C.R.F (aujourd’hui Direction départementale de la Protection des Populations) pour les échanges économiques ou encore le C.S.A pour l’audiovisuel et la publicité, chacun intervenant  dans le domaine qui est le sien.

A leurs côtés figurent dorénavant les associations, ainsi introduites dans le champ juridictionnel.

II / L’ action contentieuse des associations

2.1  Le cadre juridique

Le droit d’ester en justice des associations s’appuie sur les textes suivants :

– De façon générale, l’article 6 de la loi du 1er juillet 1901 reconnaît ce droit à toute association régulièrement déclarée. Il s’agit d’une disposition générique reconnue à toute association déclarée et dont les statuts mentionnent cette possibilité, quelle que soit la nature du litige, judiciaire ou administratif.

– La loi du 4 août 1994 dans son article 19 (intégré au Code de Procédure Pénale, article 2-14)  admet les associations à exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions aux dispositions des articles 2 ,3, 4, 6, 7 et 10. Deux conditions cependant,  il ne pourra s’agir que d’un procès pénal (Tribunal de Police, Tribunal Correctionnel …) et l’association devra être non seulement déclarée mais également agréée.

L’article 11 du décret d’application du 3 mars 1995 définit le principe d’un agrément délivré par  arrêté conjoint des  ministres de la  culture et de la justice et renouvelé par périodes de 3 ans.

Quatre associations en ont fait la demande et en bénéficient :

  • L’Association Francophone d’Amitié et de Liaison (A.F.A.L),
  • Le Forum Francophone des Affaires (F.F.A),
  • Défense de la Langue Française (D.L.F)
  • Avenir de la Langue Française (A.L.F),

regroupées pour ces deux dernières au sein de « Droit de Comprendre », centre de compétence ayant vocation à coordonner et renforcer leurs actions.

En modifiant la loi de 1994 et en abrogeant son article 18, la loi du 17 mars 2014 introduit de nouvelles dispositions, plus favorables et qui auraient pu s’avérer décisives.

L’association, dont l’action était liée à celle des autorités de contrôle, ne pouvait que s’associer à une procédure déjà engagée (voie d’intervention) et à la constatation préalable d’une infraction par ladite autorité sous la forme d’un procès-verbal.

Conformément à l’article 427 du code de procédure pénale qui consacre la liberté de preuve en  matière pénale, l’abrogation de l’article 18 permet désormais aux associations de constater elle-même les infractions et, en saisissant le juge pénal par le procédé de la citation directe, d’exercer ses actions en propre (voie d’action).

Les conditions semblaient réunies et les associations pouvaient désormais contribuer pleinement à l’ effectivité de l’application de la loi :

  • Elles seraient désormais certaines de voir les procédures qu’elles engagent  jugées et non classées sans suite.
  • Elles auraient toute latitude pour intervenir dans des champs parfois délaissés et dans lesquels les infractions apparaissent malgré tout fréquemment.

On pouvait légitimement considérer que « l’usage de cette procédure serait de nature à la fois à affirmer la légitimité de la loi et de son application ainsi que la reconnaissance de la langue française comme cause juridique à part entière». (Maître Jean-Claude Amboise).

C’est du moins ce que l’on percevait à cette époque.
La réforme de 2014 n’a pas donné lieu au revirement escompté.

 

2.2 Des domaines d’intervention privilégiés

 Dans les faits, l’action des associations se concentre essentiellement sur les trois domaines suivants :

* Commercialisation des biens et des services (en pratique, les étiquetages)

Article 2 : « Dans la désignation, l’offre, la présentation, le mode d’emploi ou d’utilisation, la description de l’étendue et des conditions de garantie d’un bien, d’un produit ou d’un service, ainsi que dans les factures et quittances, l’emploi de la langue française est obligatoire».

* Communication sur l’espace public

  • Article 3 : « Toute inscription ou annonce apposée ou faite sur la voie publique, dans un lieu ouvert au public ou dans un moyen de transport en commun et destinée à l’information du public doit être formulée en langue française».
  • Article 4 Obligations particulières des personnes morales de droit public ou chargées d’une mission de service public : « Lorsque des inscriptions ou annonces visées à l’article précédent, apposées ou faites par des personnes morales de droit public ou des personnes privées exerçant une mission de service public font l’objet de traductions, celles-ci sont au moins au nombre de deux ».
  • Article 14 : «L’emploi d’une marque de fabrique, de commerce ou de service constituée d’une expression ou d’un terme étrangers est interdit aux personnes morales de droit public dès lors qu’il existe une expression ou un terme français de même sens approuvés dans les conditions prévues par les dispositions réglementaires relatives à l’enrichissement de la langue française.  « Cette interdiction s’applique aux personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public, dans l’exécution de celle-ci ».

* Recherche et enseignement

Article 11 : « La langue de l’enseignement, des examens et concours ainsi que des thèses et des mémoires dans les établissements publics et privés d’enseignement est le français ».

Des exceptions ont été cependant introduites par la suite :

  • par la loi Fioraso du 22 juillet 2013 dans son article 2 : cursus transfrontaliers multilingues, lorsque les enseignants sont étrangers ou dans le cadre d’un accord avec une institution internationale,
  • par le code de l’éducation en 2016 pour « les établissements dispensant un enseignement à caractère international ».

2.3  Le recours gracieux

L’action contentieuse est très généralement précédée d’un recours gracieux, démarche amiable par laquelle il est demandé à la partie adverse de revoir sa position.

Ce n’est qu’après épuisement de cette démarche que l’on saisira les tribunaux.

Citons deux exemples d’affaire résolue par cette voie :

  • En avril 2013, l’association AFRAV menaçait la mairie d’une commune du Gard de saisir la justice pour un affichage bilingue français-anglais. Celle-ci se mettait en conformité en proposant une double traduction, non plus simplement anglaise mais également italienne, conformément à l’article 4 de la loi.
  • En septembre 2014, la même association s’adressait au maire d’une commune de l’Hérault pour que soit retiré le slogan « Flash me, I am famous ». Le slogan était retiré dans les mois suivants.

2.4 Les difficultés d’action :  la pratique du recours

*  Une procédure complexe :

– Complexité dans le choix de la voie civile ou administrative selon la nature de la personne morale mise en cause.

Identifier clairement la partie adverse n’est pas toujours chose aisée.

Exemple : en octobre 2017, le Tribunal Administratif de Nîmes déboute l’association AFRAV car ce n’était pas la collectivité qu’il fallait citer mais son agence de communication, sous statut associatif. Il fallait donc saisir non pas le Tribunal Administratif  mais le Tribunal de Grande Instance (T.G.I).

– Complexité propre à la  procédure administrative (dépôts de mémoires, délais  …)

*  Une procédure longue :

Citons deux affaires, rendues particulièrement longues par le jeu des dépôts répétés de mémoires et  l’étirement des délais et opposant toutes deux la même association à des communes du Gard :

  • Affaire « Let’s Grau » dans laquelle la commune du Grau du Roi se dote d’une marque en anglais, instruite de mai 2016 à mars 2019 et au terme de laquelle l’association est finalement déboutée. (AFRAV / Le Grau du Roi. CAA Marseille. Mars 2019).
  • Affaire contre l’affichage bilingue de la mairie de Nîmes instruite de 2008 à avril 2015 et finalement remportée devant le Tribunal Administratif  de Nîmes. (AFRAV /Mairie de Nîmes. TA  Nîmes. Avril 2015).

* Une procédure coûteuse  :

– La représentation par un avocat s’avère souvent (en droit sinon en fait) obligatoire, en première instance devant le T.G.I, en appel devant la Cour d’Appel et la Cour Administrative d’Appel et à plus forte raison devant la Cour de Cassation et le Conseil d’État.
Disposition lourde voire rédhibitoire si l’on considère que le coût d’un avocat, surtout s’il est spécialisé, peut s’avérer  équivalent au budget d’une (petite) association.

– S’ajoute à ces frais incontournables le fait que le Code de Procédure Civile et le Code de Justice Administrative prévoient la possibilité de condamner la partie déboutée non seulement aux dépens (frais découlant du procès) mais également au versement de dommages-intérêts à la partie adverse. Avenir de la Langue Française est payée pour le savoir pour avoir été condamnée à verser 1 500 Euros à l’École Normale Supérieure.

III / Les suites contentieuses : des attendus parfois mal perçus.

Porter un regard ou émettre un avis sur des décisions de justice est un exercice délicat.

La présentation qui va suivre et pour laquelle nous avons retenu quelques exemples représentatifs ne doit pas être considérée comme un bilan ni comme un jugement de valeur, mais comme un aperçu global au terme duquel il apparaît qu’une part importante des actions intentées  n’atteint pas le résultat escompté.

Outre le cas des plaintes adressées directement au Parquet et restées sans réponse (14 cas recensés en 2018 par l’AFRAV), les décisions de rejet obéissent à deux types de motif, soit de forme et portent notamment sur l’irrecevabilité des requêtes, soit de fond avec des attendus  pouvant être diversement interprétés.

 

3.1  La  forme et notamment l’irrecevabilité des requêtes

A travers les deux exemples ci-dessous, deux types de décision semblent prévaloir, les unes portant sur le défaut d’intérêt à agir de la partie civile, les autres sur la compétence même de la juridiction saisie :

  • Dans une affaire précitée opposant  l’AFRAV à l’établissement public « Aéroport de Metz-Nancy Lorraine », le  T.G.I de  Metz relève en février 2017 le défaut d’intérêt à agir, le droit d’ester en justice n’étant pas spécifié de façon formelle dans les statuts de la partie civile.  L’association modifie ses statuts et reformule ses conditions d’action afin de lever toute ambiguïté.
  • La même année, le Tribunal Administratif de Nîmes déboute l’AFRAV pour avoir attaqué la collectivité, de droit public et non son agence de communication, de droit privé et donc saisi, à tort, l’ordre administratif au lieu de l’ordre judiciaire. (TA Nîmes. Octobre 2017 AFRAV / Nîmes Métropole déjà citée).

Pour des raisons évidentes d’encombrement des juridictions, la saisine du tribunal administratif par le biais du recours pour excès de pouvoir n’est ouverte que sous conditions, la capacité à agir, qui n’appelle aucune remarque particulière et l’intérêt à agir qui implique que le demandeur soit en mesure de justifier du fait que cet acte lui fait grief. Ce dernier, l’intérêt à agir, peut d’ailleurs être relevé d’office, tant devant la juridiction judiciaire qu’administrative.

Cette façon de procéder, conclure à une irrecevabilité de forme, est cependant perçue dans le monde associatif comme une manière de ne pas avoir à répondre sur le fond. Nous venons de voir qu’il s’agit d’un point que le juge est dans l’obligation d’examiner. Un balayage rapide de la jurisprudence confirme le caractère général et systématique de cet examen.

Dans quelle mesure serait-il cependant possible d’en circonscrire le champ d’application, telle pourrait être le cadre d’une future réflexion.

3.2  Des jugements sur le fond d’une subtilité parfois déroutante

Bien que chaque cas soit affaire d’espèce, lorsque la cause est portée sur le fond, les attendus peuvent revêtir, dans leur libellé, un contour parfois équivoque :

  • En  2017,  l’Ecole Normale Supérieure, Polytechnique et la faculté d’Orsay décident de proposer  une formation diplômante exclusivement en anglais. Avenir de la Langue Française saisit le Tribunal Administratif de Paris qui rejette sa demande au regard du « caractère international de l’enseignement », notion ne prenant appui ni sur la nationalité des enseignants, ni sur celle des élèves  et semblant jouer sur la confusion entre caractère international et renommée internationale.
  • En septembre et octobre 2017, deux jugements sont rendus par les tribunaux administratifs de Paris et Grenoble.

Les affaires sont similaires et portent sur la non-conformité aux articles 3 et 4 des sites Internet de deux personnes morales de droit public, le Premier Ministre et le département de Savoie.
Dans les deux cas, le juge déboute les plaignants aux motifs que rien n’indique que « le législateur (de l’époque) n’aurait souhaité étendre ces dispositions … aux sites Internet » pour le premier et que « le site (du département de Savoie) ne peut être localisé sur le territoire » pour le second. (AFRAV/ 1er Ministre. TA Paris. Septembre 2017  – DLF / Département de Savoie. TA Grenoble. Octobre 2017).

  • Dernier exemple où le rapporteur public opte pour une lecture stricte de l’article 14 en concluant que « Let’s Grau » est un néologisme commercial « non traduisible en français » dans l’affaire AFRAV / Le Grau du Roi déjà citée.

3.3 Certains procès sont  pourtant bel et bien gagnés.

 Comme pour démontrer s’il en était besoin, le caractère non systématique de cette jurisprudence, citons quelques exemples de procès, pour certains récents,  remportés contre des établissements publics ou des collectivités :

  • A l’issue d’une procédure particulièrement longue (citée supra), le  Tribunal Administratif de Nîmes enjoignait la Ville de Nîmes à se mettre en conformité avec l’article 4 de la loi Toubon pour des affichages publics français-anglais bilingues. (AFRAV /Mairie de Nîmes. TA  Nîmes. Avril 2015).
  • En septembre  2017, le Tribunal Administratif de Paris reconnaissait le bien-fondé du recours de l’ AFRAV contre  L’Université Paris-Sciences-et-Lettres qui, en se rebaptisant «Research University » méconnaissait  l’article 14 de la loi Toubon. (AFRAV /Université de recherche  Paris  sciences et lettres. TA Paris 1er chambre de la 5 éme section. Septembre  2017).
  • Un jugement  récent rendu par le  Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise  condamne la Cité de la Céramique – Sévres et Limoges pour sa campagne d’affichage « Sévres Outdoors » non conforme à  l’article 4. (AFRAV / Cité de la Céramique. TA Cergy Pontoise. Janvier 2019).

IV / Propositions

 Une chose est certaine, les associations n’ont pas toujours les moyens nécessaires (notamment financiers, nous l’avons vu) pour assumer la charge d’un procès de cette nature.

Elles font par ailleurs face à des parties adverses dotées de budgets autrement conséquents et de structures (départements juridiques) leur permettant de supporter sans difficulté un procès en première instance, en appel voire en cassation.

Plusieurs propositions pourraient être avancées :

–   A l’image de l’exemple souvent donné par Avenir de la Langue Française à travers notamment  « Droit de comprendre », il pourrait être judicieux de donner un nouvel élan  à la  pratique de la mutualisation.

– Peut-être serait-il également opportun de renoncer à une certaine systématisation en privilégiant un nombre très restreint d’affaires, destinées à faire jurisprudence et soutenues par des avocats non plus généralistes mais spécialisés.

–  Enfin, l’action de la D.G.L.F.L.F dans son rôle de soutien ne pourrait-elle pas être reconsidérée sous la forme d’un appui juridique mais également, pourquoi pas, financier à travers une subvention spécifique accordée au cas par cas et « sur dossier » en amont de telle ou telle action en justice ?

Les magistrats, quant à eux, veillent à l’application de la loi et le principal handicap de celle-ci est d’être méconnue voire mal perçue, les réactions auxquelles nous avons été récemment confrontés laissent sur ce point assez peu de doute.

Il pourrait donc être opportun de privilégier l’axe de la formation ou de la sensibilisation, soit en proposant l’intégration de la loi au programme de l’E.N.M, soit de façon plus globale, par une communication s’adressant, par le biais des revues spécialisées, aux professions juridiques et aux magistrats, tant de l’ordre judiciaire qu’administratif.

 

 

Sources et remerciements

Je me suis appuyé pour rédiger cette communication sur les textes et sites suivants :

Sans omettre  pour leur disponibilité et leur soutien particulièrement précieux :

  • Yves Montenay, essayiste et vice-président d’A.L.F.
  • Maître Christian Mercier, avocat honoraire.
  • Ainsi que Régis Ravat, président de l’AFRAV, qui mène de sa commune de Manduel et avec fort peu de moyens un combat remarquable pour l’application de cette loi.

Yvon Pantalacci.

http://www.yvon-francophonie.com 

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